Verplichtstelling en handhaving – Over een oud probleem dat we zo snel mogelijk moeten oplossen

De afgelopen maanden zijn we allemaal in de ban van het corona-virus geweest. Het is soms moeilijk voorstelbaar dat we ons niet eens zo lang geleden nog dagelijks druk maakten om de PFAS-problemen, de 100 km op de snelweg en de brexit.

Ook aan de pensioenfondssector is het virus niet ongemerkt voorbijgegaan. Verschillende fondsen hebben maatregelen genomen op het gebied van incassobeleid. De vermogensbeheerders hebben het druk met de financiële crisis. Alle fondsen hebben grondige controles uitgevoerd op de continuïteit van de uitbestedingspartijen. Ondertussen wordt door de sociale partners en de overheid ijverig doorgewerkt aan de totstandkoming van een nieuw pensioenakkoord.

Ook in onze sector is een aantal belangrijke onderwerpen tijdelijk onbesproken gebleven. Een van deze issues zetten wij door middel van dit artikel graag terug op het podium.
Het gaat om de oeroude discussie over de effectiviteit van de verplichtstelling en de handhaving daarvan.

Alarmerende geluiden
De discussie is niet nieuw, maar werd nieuw leven ingeblazen door een artikel in het opinieblad De Groene Amsterdammer (november 2019), mede gebaseerd op een onderzoek van Investico.

De strekking van het artikel en de toonzetting waren veelzeggend:

“…Mogelijk honderdduizenden werknemers krijgen minder pensioen dan waar ze recht op hebben. Soms blijkt jaren pensioengeld spoorloos verdwenen, doordat werkgevers slecht administreren of domweg de boel oplichten…””

“…Fondsen onderzoeken niet of nauwelijks of bedrijven wel al hun personeelsleden aanmelden. Zelfs eenvoudige controles laten veel fondsen achterwege…”

“…Een werkgever die wil frauderen, wordt weinig in de weg gelegd en pensioenfondsen hebben geen idee hoeveel miljoenen ze mislopen…”

De Groene Amsterdammer vroeg ook DNB om een reactie: “Toezichthouder De Nederlandsche Bank bevestigt het belang van controles om te voorkomen dat mensen pensioen mislopen, maar zegt dat die ‘niet feilloos’ zijn en verbeterd moeten worden”.

Een serieus probleem
Zonder onmiddellijk alle conclusies van De Groene Amsterdammer te willen onderschrijven, moeten we toch vaststellen dat het artikel een probleem adresseert dat al jaren bestaat in de pensioenfondssector.

In PensioenPro stond het artikel ‘Jaarlijks honderden conflicten over verplichtstelling’, waarin advocaat-hoogleraar Mark Heemskerk als volgt wordt geciteerd: “Over de verplichtstelling heb ik kasten vol rechtspraak”. Hij turfde in 2018 hoeveel uitspraken over pensioen zijn gepubliceerd. Daarvan betref 15% de verplichtstelling, naar schatting zeshonderd zaken. En dat zijn alleen de zaken die voor de rechter komen.

De handhaving van de verplichtstelling is een verantwoordelijkheid van de pensioenfondsen. Dit is in de praktijk een lastige opdracht.

De problematiek bestaat feitelijk uit twee componenten. De aansluitplicht zelf, oftewel het detecteren van bedrijven die volgens de gedefinieerde regels verplicht zijn zich aan te sluiten en premie te betalen. En vervolgens het datamanagement in termen van kwaliteit, integriteit en compleetheid.

Aansluitplicht
De vaststelling wordt in de praktijk bemoeilijkt door de volgende factoren:

• Werkgevers zijn verplicht hun bedrijf en hun medewerkers aan te melden bij het juiste pensioenfonds. Hier ontstaat in de praktijk de eerste ‘lekkage’. Er zijn in bijna elke sector bedrijven die zich bewust, oftewel frauduleus, de verplichte aanmelding bij een pensioenfonds proberen te omzeilen. Daarnaast zijn er bedrijven die uit onwetendheid onjuist handelen.
• De regelgeving is complex. Iedereen kent de bekende voorbeelden. Is een pannenkoek een koek? Wat is ‘fabrieksmatig’? Wat is beeldende vorming? Het lijken onbeduidende vragen voor bij de borreltafel, maar zijn in werkelijkheid van groot belang. Een organisatie die na vele jaren activiteiten een premierekening van een pensioenfonds krijgt, kan daardoor in zijn voortbestaan worden bedreigd.
• Branchevervaging compliceert het proces. Supermarkten doen aan bezorging, maar verrichten ook horeca-activiteiten. Nieuwe technieken stellen ons voor nieuwe dilemma’s: is het nog metaal gerelateerd als je computerchips met siliconen maakt?
• Bedrijven die ‘van kleur verschieten’. De activiteitenmix van de onderneming wijzigt fundamenteel waardoor zij in andere pensioendomeinen terechtkomen. Ook overlapping kan hier een rol spelen, waardoor het voor betreffende partijen erg ingewikkeld wordt om de juiste route te vinden.
• Het toepassen van het ‘hoofdzaak-principe’ is sowieso een lastig element bij de aansluitingsplicht, maar wordt bij steeds wisselende bedrijfsactiviteiten een nog lastiger fenomeen.
• Sectorindeling fiscus ter discussie. Deze index is voor pensioenfondsen een belangrijk instrument bij de opsporing van werkgevers die zich niet melden bij het fonds, terwijl ze wel onder de verplichtstelling vallen.
  Het geval wil dat de fiscus serieus overweegt deze indeling af te schaffen. Voor de sectorindeling zijn duizenden pagina’s indelingsrichtlijnen nodig en het levert duizenden rechtszaken per jaar op, zo schreef het Ministerie van Financiën eind 2018 aan de Tweede Kamer. Deze mededeling maakte deel uit van de toelichting bij de wet Arbeidsmarkt in Balans, die per 2020 het gebruik van de sectorcode afschafte voor de bepaling van WW-premies. De regering vindt de sectorcode verouderd en wil in de toekomst ook de premies Ziektewet en WGA niet langer van de sectorindeling laten afhangen. Dit zou betekenen dat de indeling in zijn geheel verdwijnt.
  Voor pensioenfondsen zou dit een nieuw en groot probleem opleveren. Alternatieven voor de fiscale sectorindeling zijn er nauwelijks. De SBI-code (Standaard Bedrijfs Indeling) is niet actueel genoeg en kent minder sluitende categorieën dan de sectorindeling. Een ander alternatief zou de cao-code kunnen zijn. Deze geeft aan onder welke cao een bedrijf valt. Dat kan een goede aanwijzing zijn voor de verplichtstelling. Echter, werkgevers zijn op dit moment niet verplicht hun cao-code op te geven bij hun loonaangifte, dus ook hier ligt geen sluitende oplossing in het verschiet.

Datamanagement
Het datamanagement kent de volgende pijnpunten:

• Ook wanneer een bedrijf aangesloten is bij een fonds bestaat de kans dat de werkgever, bewust of onbewust, verzaakt om alle werknemers aan te sluiten, dan wel de juiste, complete informatie per werknemer te verschaffen.
• Ingewikkelde toeslagen en berekeningsprocessen. Het dient vastgesteld te worden dat de materie vaak echt complex is. Een voorbeeld zijn de sectorspecifieke toeslagen. Voor het pensioenfonds voor de koopvaardij gelden toeslagen voor ‘tankerverhoging’, ‘mentortoelage’ en ‘overwerktoeslag’. Uit een interne notitie van het ABP blijkt dat een pensioenberekening voor de Defensieregeling ‘ruim 20.000 rekenstappen’ vraagt. Het kan meer dan een halve dag duren om het pensioenoverzicht van één persoon te maken.
• De basis van de administratie. Veel van de huidige pensioenfondsen zijn een resultante van verschillende fusies. Ook zijn bij elk pensioenfonds in de loop der tientallen jaren nieuwe IT-systemen ontwikkeld. Niet zelden is de administratie een wirwar van oude en nieuwe systemen die de eenduidigheid en integratie, zacht gezegd, niet bevorderen.
  Dit aspect is intern gericht, maar toch belangrijk om te vermelden. De kwaliteit van de fondsadministratie is tenslotte een bepalende factor voor de juistheid van toekomstige pensioenverstrekkingen.

Op zoek naar een structurele oplossing
Uiteraard is het zo dat pensioenfondsen de handhavingsplicht serieus nemen. Zeker na de uitspraak van de Hoge Raad in 2012 die neerkwam, kort samengevat, op ‘Geen premie, wel recht’. Sinds die uitspraak is de opsporingsactiviteit bij pensioenfondsen zeker toegenomen.

Elk pensioenfonds heeft zijn eigen beleid ontwikkeld om de handhaving zo optimaal mogelijk in te richten. Met wisselend succes, bepaald door de aandacht van het fonds maar ook door de specifieke kenmerken en omvang van de branche waar het pensioenfonds voor verantwoordelijk is.

Als er een simpele en voor de hand liggende oplossing voor de handhavingsproblematiek rond de verplichtstelling zou zijn, dan hadden we die als pensioenfondsen al jaren geleden omarmd.

Elke oplossingsrichting is dus bezaaid met voetangels en klemmen, die we in gezamenlijkheid zullen moeten oplossen.
Onderstaand een overzicht van grove scenario’s die een oplossing dichterbij kunnen brengen. Ook hier maken we onderscheid in ‘vaststelling’ en ‘datamanagement’.

Aansluitplicht

• Intensivering van de controle. Als voorbeeld zou hier kunnen dienen het Pensioenfonds Metaal en Techniek, dat dertien medewerkers in de ‘buitendienst’ heeft, die niets anders doen dan werkgevers bezoeken om onder andere de loonadministratie van de werkgevers naast die van het pensioenfonds te leggen. Er zijn meer voorbeelden van fondsen die een ‘buitendienst’ inzetten, bijvoorbeeld VLEP: op kleinere schaal dan PMT, maar dezelfde systematiek.
  Toch wordt de geschetste werkwijze teruggevonden bij een kleine minderheid van de fondsen.

Dit scenario kan voor meerdere pensioenfondsen werkbaar zijn, maar is wel afhankelijk van de omvang van de doelgroep, de vindbaarheid en de duidelijkheid van de verplichtstelling. Bovendien is dit scenario relatief kostenintensief.

• Structureel overleg met de sociale partners over de definitie van de verplichtstelling kan interpretatieproblemen voorkomen.

Datamanagement

• Nauwere samenwerking met het UWV. Een koppeling van de fondsadministratie aan die van het UWV zou direct zichtbaar maken of er sprake is van werknemers die ten onrechte niet zijn opgegeven.

Dit zou een deel van de oplossing kunnen zijn en wordt door verschillende fondsen al gedaan.

• Inschakelen extern accountantskantoor als controleur. De accountant zou dan de opdracht krijgen op jaarlijks op werkgeversniveau te controleren of het bedrijf voor alle werknemers de juiste afdrachten doet (compleetheid en rechtmatigheid).

Dit zou een extra schakel in het proces betekenen, die bovendien op het niveau van kwaliteit afhankelijk is van duizenden grote en kleine accountsorganisaties. Dit lijkt onbegonnen werk.

• Terugbrengen van het aantal bedrijfstakpensioenfondsen.

Uiteraard zou dit helpen om de zaak minder complex te maken. We wijzen er echter op dat de fusie-ontwikkeling een eigen dynamiek heeft en nooit een doel op zich mag zijn.

• Koppeling met de fiscale loonbelasting. In dit scenario zouden pensioenfondsen de aangifte bij de Belastingdienst 1-op-1 als basis hanteren.

De realisatie van dit scenario zal ongetwijfeld heel wat voeten in de aarde hebben. Met name het omzetten van het loonbegrip in de pensioenregeling is complex.

Het eindresultaat is echter aanlokkelijk. De registratie van de loonbelasting is immers in het algemeen goed georganiseerd en de continuïteit en controleerbaarheid van de datavoorziening zijn gewaarborgd.

Gezamenlijke inspanning
Welke oplossingsrichting we ook omarmen, de transformatie naar een sluitend controlesysteem zal altijd complex zijn. Voorts is het belangrijk dat het nieuw te ontwikkelen concept gefundeerd is op de goedkeuring en medewerking van alle relevante partijen: de sociale partners, de pensioenfondsen in alle bestuurlijke geledingen, de uitvoerders, de Pensioenfederatie en DNB als toezichthouders

Naar onze mening zullen ten aanzien van de aansluitplicht intensivering van intelligente datamining (vanuit verschillende bronnen) en fysieke controle door middel van een buitendienst noodzakelijk zijn om ‘de gaten te dichten’.

Ten aanzien van het datamanagement hebben wij, na zorgvuldige afwegingen van de verschillende denkrichtingen, een voorkeur voor de koppeling met de fiscale loonbelasting. Naar onze inzichten biedt dit de stevigste basis voor gewenste controle. De administratie van de fiscus is het primaire bronbestand voor werknemersdata dat in Nederland beschikbaar is (de UWV-bestanden zijn hier grotendeels een afgeleide van). Als alle pensioenfondsen de fiscale database als uitgangspunt hanteren, ontstaat eenheid en eenduidigheid. De data zijn optimaal integer. Het voortbestaan van de organisatie en de professionele doorontwikkeling in de toekomst zijn gegarandeerd.
Uiteraard hebben wij de wijsheid niet in pacht. We hopen met dit artikel een discussie op gang te brengen. Wij zullen daar graag onze bijdrage aan leveren.

Het onderwerp is belangrijk genoeg. Het eerdergenoemde artikel in De Groene Amsterdammer besluit met de stelling dat iemand na veertig jaar werken erop mag vertrouwen dat zijn pensioen klopt. Deze stelling onderschrijven wij van harte.

Xudoo Pensioenfondsbestuur
Peter Priester, partner
Maas Simon, partner

Naast onze eigen ervaring en inzichten hebben wij bij de totstandkoming van dit artikel gebruik gemaakt van de volgende bronnen:
– ‘Gestoffeerd en daarna gerold’ (De Groene Amsterdammer 20/11/2019).
– ‘Handhaven verplichtstelling dreigt moeilijker te worden’ (PensioenPro).
– ‘Jaarlijks honderden conflicten over verplichtstelling’ (PensioenPro).